Оспаривание Письма Министерства в Верховном Суде РФ

В соответствии с п. 10 Указа Президента Российской Федерации от 23.05.1996 г. № 763 “О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти” нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 г. № 1009, определено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается (п. 2). Согласно пп. 10, 11,19 приведенных Правил государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Минюстом России, такой регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера; данные нормативные правовые акты направляются на исполнение только после их регистрации и официального опубликования.

Пленум Верховного Суда РФ в п. 9 постановления от 29.11.2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснил, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Судебная практика по Минздраву России

29.03.2016 года Минздравом России издано информационно-методическое письмо № 15-4/10/2-1895 “О направлении граждан Российской Федерации для проведения процедуры ЭКО”, в приложении к которому приведены образцы форм направления для проведения процедуры экстракорпорального оплодотворения (ЭКО) в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования (приложение № 1), сведений о медицинской организации, выполнившей процедуру ЭКО по направлению для проведения процедуры ЭКО за счет средств ОМС (приложение № 2). Письмо согласовано с Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и направлено для использования в работе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения, территориальных фондов обязательного медицинского страхования, медицинских организаций, оказывающих медицинскую помощь с использованием метода ЭКО, страховых медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования.

ООО “ИнАлМед” обратилось в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании частично недействующим Письма, ссылаясь на то, что оно: обладает нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц, по своему содержанию не соответствует действительному смыслу разъясняемых нормативных положений; по сути является нормативным правовым актом; противоречит ст.ст. 11, 13, 21, 78, 79 Федерального закона от 21.11.2011 г. № 323-ФЗ “Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации”, ст. 20 Федерального закона от 29.11.2010 г. № 326-ФЗ “Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации”, приказам Минздравсоцразвития России от 22.11.2004 г. № 255, от 26.04.2012 г. № 406н, от 30.08.2012 г. № 107н.

Верховный Суд РФ 25.09.2018 года иск удовлетворил, а Информационно-методическое письмо Минздрава России от 29.03.2016 г. № 15-4/10/2-1895 «О направлении граждан Российской Федерации для проведения процедуры ЭКО» признано недействующим со дня принятия

Оспариваемое письмо, включая его приложения, имеет существенные признаки нормативного правового акта.

Согласно п. 1 Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 19.06.2012 года № 608, Минздрав России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в том числе функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, обязательного медицинского страхования.

Выполняя функцию по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения и обязательного медицинского страхования, Минздрав России в Письме предложил использовать информационно-методическое письмо “О направлении граждан Российской Федерации для проведения процедуры ЭКО” в работе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения, территориальных фондов обязательного медицинского страхования, медицинских организаций, оказывающих медицинскую помощь с использованием метода ЭКО, страховых медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования.

Вместе с тем данный акт был принят Минздравом России не в форме соответствующего нормативного правового акта и без соблюдения установленных законодательством Российской Федерации требований к порядку его подготовки, принятию, государственной регистрации и опубликованию. При этом оспариваемый акт не содержит указания на нормативные правовые акты Российской Федерации, в соответствии с которыми он был издан (принят).

Абзац 3 Письма содержит перечень медицинских документов, необходимых для направления гражданина на лечение.

Как следует из абз. 4-9, 12, 21, 24 оспариваемого Письма, в них регламентирован порядок направления пациентов для проведения процедур ЭКО и их проведение, а также определены порядок создания, условия, задачи, полномочия и обязанности комиссии субъекта Российской Федерации, которая формирует и упорядочивает поток пациентов путем составления листов ожидания, осуществляет контроль за соблюдением очередности при оказании медицинской помощи при лечении бесплодия с помощью ЭКО.

В частности, Письмо предусматривает право комиссии на принятие решения об отказе или о приостановлении лечения с использованием процедуры ЭКО по причине выявления или возникновения противопоказаний или ограничений (абз. 8), на выдачу направления на проведение процедуры ЭКО в рамках базовой программы ОМС по форме согласно приложению № 1 к Письму (абз. 9).

Согласно абз. 11 Письма на медицинскую организацию возлагается обязанность направлять сведения согласно приложению № 2 в комиссию субъекта Российской Федерации, выдавшую направление.

Абзацы 13-18 содержат положения об оплате медицинских услуг при проведении процедуры ЭКО.

Кроме того, приложениями № 1, 2 к Письму утверждены формы, обязательные при составлении направления на проведение процедуры ЭКО в рамках базовой программы ОМС и сведений о медицинской организации, выполнившей процедуру ЭКО по направлению для проведения процедуры ЭКО за счет средств ОМС.

Содержание оспариваемого акта указывает на его обязательный характер, а само Письмо с приложениями рассчитано на неоднократное применение в отношении неопределенного круга лиц.

Письмо было применено в отношении Общества при рассмотрении вопроса о правомерности оплаты стоимости медицинских услуг в рамках ОМС “Страховой компанией "Капитал-полис Медицина”, государственным учреждением “Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Санкт-Петербурга”, а также арбитражными судами.

Таким образом, Минздрав России в форме Письма фактически осуществил нормативно-правовое регулирование медицинской помощи при бесплодии с использованием вспомогательных репродуктивных технологий.

При этом отсутствие государственной регистрации Письма в Минюсте России и тот факт, что оно отозвано 30.05.2018 года, вопреки позиции Минздрава России и Федерального фонда обязательного медицинского страхования не влияет на оценку нормативности содержащихся в нем положений, которые применены к Обществу и нарушают его право на получение оплаты за медицинские услуги, оказанные в 2016 году без получения направления комиссии по отбору пациентов для проведения процедуры ЭКО.

Пленум Верховного Суда РФ в указанном выше постановлении разъяснил: если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим (в частности, несоблюдение предусмотренных правил введения нормативных правовых актов в действие), он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта (п. 17).

Исходя из положений ч. 1 ст. 178 КАС РФ во взаимосвязи с положениями чч. 7, 8 ст. 213 на званного Кодекса, определяющими обстоятельства, которые подлежат выяснению судом при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта, с учетом того, что Минздравом России не соблюден порядок принятия нормативного правового акта, его вид (форма), Письмо, включая его приложения, признано недействующим полностью.