Судебная защита при проверках юрлиц

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируются Федеральным законом от 26.12.2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Объединения юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, саморегулируемые организации вправе обращаться в суд в защиту нарушенных при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля прав и (или) законных интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, являющихся членами указанных объединений, саморегулируемых организаций.

По общему правилу защита прав юрлиц и ИП при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля осуществляется в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Судебная практика оспаривания предписания

В адрес Роспотребнадзора по Красноярскому краю из Роспотребнадзора по Иркутской области, Приморскому краю, Республике Бурятия, Республике Хакасия, Амурской области, Службы по ветеринарному надзору Красноярского края поступила информация о выявлении несоответствия молока питьевого, производства Общества, требованиям Технического регламента Таможенного союза 033/2013 "О безопасности молока и молочной продукции" с приложением протоколов лабораторных, отчетов о выявлении продукции, не отвечающей требованиям ветеринарных санитарных норм и правил.

На основании проверки поступившей информации установлено, что согласно протоколам лабораторных испытаний продукты не соответствуют требованиям ГОСТ 31450-13 "Молоко питьевое. Технические условия", Техническому регламенту Таможенного союза 033/2013 "О безопасности молока и молочной продукции", Техническому регламенту Таможенного союза 022/2011 "Пищевая продукция в части ее маркировки", так как имеют признаки фальсификации по жировому составу, не соответствуют по группе чистоты и по количеству сухого обезжиренного молочного остатка (СОМО).

С целью принятия незамедлительных мер по предотвращению причинения имущественного вреда, вреда жизни и здоровью граждан при обороте данной продукции, либо угрозы причинения такого вреда, обществу выдано предписание от 20.05.2016 года о немедленном приостановлении действия деклараций о соответствии.

Общество, полагая, что указанным предписанием нарушены его права и законные интересы в сфере экономической деятельности, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании данного ненормативного правового акта недействительным.

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 27.10.2016 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Суд пришел к выводу о том, что при вынесении предписания управление действовало в пределах своих полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 02.01.2000 года № 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов", Федеральным законом от 27.12.2002 № 184-ФЗ "О техническом регулировании", и не допустило нарушения норм Федерального закона от 26.12.2008 года № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 26.01.2017 года, оставленным без изменения постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 05.06.2017 года, решение суда первой инстанции отменено и заявленные обществом требования удовлетворены, предписание управления от 20.05.2016 года признано недействительным.

Суды апелляционной и кассационной инстанций пришли к выводу о нарушении управлением прав общества, так как оспариваемое предписание выдано без проведения проверки в порядке, предусмотренном Законом № 294-ФЗ. Как указали суды, выдаче предписания об устранении выявленных нарушений предшествует регламентированная процедура проведения проверки, грубые нарушения которой в силу положений статьи 20 данного Закона влекут недействительность результатов проверки и, как следствие, недействительность выданных по результатам такой проверки предписаний.

Определением Верховного Суда РФ от 31.01.2018 года (№ 302-КГ17-13396) постановление Третьего арбитражного апелляционного суда, Арбитражного суда Красноярского края и постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа отменены. Решение Арбитражного суда Красноярского края от 27.10.2016 оставлено в силе по следующим основаниям.

Оспариваемое предписание принято управлением в рамках проведения государственного надзора в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, одной из целей которого согласно положениям абзацев десятого и тринадцатого статьи 1, пункта 2 статьи 3, статьи 4 Закона о качестве и безопасности пищевых продуктов является исключение (пресечение) ситуаций, когда в обороте находятся пищевые продукты, не отвечающие нормативным требованиям безопасности, включая требования технических регламентов - продукты, в отношении обычного использования которых отсутствует обоснованная уверенность относительно их безвредности и безопасности для здоровья.

Согласно статье 13 Закона № 29-ФЗ к отношениям, связанным с государственным надзором в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов применяются, в том числе, положения Закона о техническом регулировании.

На основании пунктов 1 и 3 статьи 39 Закона о техническом регулировании в случае, если орган государственного контроля (надзора) обладает достоверной информацией о несоответствии продукции требованиям технических регламентов, и необходимо принятие незамедлительных мер по предотвращению причинения вреда жизни или здоровью граждан при использовании этой продукции либо угрозы причинения такого вреда, орган государственного контроля (надзора) вправе выдать предписание о приостановке реализации продукции.

Положениями пункта 1 статьи 34 Закона о техническом регулировании закреплено право органов государственного контроля (надзора) выдавать предписания о приостановлении или прекращении действия декларации соответствия продукции, что согласно пункту 2 статьи 28 Закона № 184-ФЗ влечет обязанность лица, которому выдана декларация, приостановить или прекратить реализацию продукции.

Таким образом, установленная законом мера в виде приостановления действия декларации соответствия пищевой продукции в связи с нарушением требований технических регламентов носит ускоренный защитный и обеспечительный характер - она применяется органами государственного контроля (надзора) при наличии достоверных сведений (документов), подтверждающих несоответствие продукции нормативным требованиям, и в случаях, когда промедление в принятии данной меры способно повлечь причинение вреда жизни или здоровью граждан.

Принимая во внимание существенный характер ограничения деятельности изготовителя пищевой продукции или иного лица, в отношении которого вынесено предписание, исходя из положений части 3 статьи 55 Конституции РФ, подпункта 4 пункта 1 статьи 1, пункта 1 статьи 23 Закона № 294-ФЗ, такому лицу должна быть гарантирована возможность защиты в административном и (или) судебном порядке от неправомерного приостановления действия сертификата соответствия продукции по основаниям, связанным с необоснованностью и (или) несоразмерностью данной меры.

В силу части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 АПК РФ, установив, что применение оспариваемого ненормативного правового акта приводит к нарушению (в том числе несоразмерному ограничению) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, суд признает такой акт недействительным.

Однако по настоящему делу такого рода основания для признания предписания недействительным отсутствовали.

Судами установлено, что оспариваемое предписание вынесено на основании информации, поступившей из органов, осуществляющих государственный контроль о качестве и безопасности пищевых продуктов в целом ряде регионов, на территории которых распространяется изготовленная обществом продукция, с приложением протоколов лабораторных испытаний, отчетов о выявлении продукции, не отвечающей требованиям ветеринарных санитарных норм и правил.

Согласно данным документам в образцах питьевого молока, произведенного обществом, имеются признаки фальсификации по жировому составу, выявлено несоответствие по группе чистоты и по количеству сухого обезжиренного молочного остатка, что не отвечает требованиям Технического регламента Таможенного союза 033/2013 "О безопасности молока и молочной продукции".

Признавая указанные сведения достоверными, суд первой инстанции исходил из того, что лабораторные исследования в отношении образцов молочной продукции проведены аккредитованными испытательными лабораторными центрами, имеющими необходимые аттестаты аккредитации, а сведения о нарушении установленных нормативов качества и безопасности пищевой продукции поступили в управление из различных источников, расположенных в разных субъектах Российской Федерации. Эти выводы суда первой инстанции по существу не оспорены обществом и не опровергнуты в обжалуемых судебных актах, принятых судами апелляционной и кассационной инстанций.

Материалы дела также не позволяют сделать вывод о том, что вменяемые обществу нарушения по своему характеру не влияют на безопасность изготавливаемой молочной продукции. Напротив, как указано в пункте 1 Технического регламента Таможенного союза 033/2013 "О безопасности молока и молочной продукции", данный документ разработан в целях защиты жизни и здоровья человека, окружающей среды, жизни и здоровья животных, предупреждения действий, вводящих в заблуждение потребителей молока и молочной продукции относительно их назначения и безопасности.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что при вынесении предписания управление действовало во исполнение статьи 4 Закона о качестве и безопасности пищевых продуктов и в пределах полномочий, предоставленных пунктом 1 статьи 34 Закона о техническом регулировании.

Примененная к обществу мера также не является несоразмерной и, следовательно, не может рассматриваться как нарушающая права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской (экономической) деятельности, поскольку в ее основе лежит публично-значимая цель охраны здоровья граждан, выдача оспариваемого предписания направлена на достижение указанной цели, приостановление действия сертификата способно обеспечить ее эффективное достижение, а ограничения деятельности общества, обусловленные выдачей предписания, соответствуют характеру допущенных нарушений (не нарушают баланс частных и публичных интересов).

Вывод судов апелляционной и кассационной инстанций о допустимости вынесения предписания о приостановлении или прекращении действия декларации соответствия только при условии проведения выездной проверки деятельности общества не может быть признан правильным.

Судами не учтено, что проведение проверок не является единственной формой государственного контроля (надзора).

В соответствии с пунктом 8 Положения о государственном надзоре в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 21.12.2000 года № 987 (редакция от 05.06.2013) "О государственном надзоре в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов", уполномоченные органы помимо проведения проверок также вправе осуществлять государственный надзор посредством расследования.

Для вынесения оспариваемого предписания в силу его ускоренного защитного и обеспечительного характера и с учетом достаточности сведений (документов), полученных управлением в ведомственном порядке, объективно не требовалось проведения проверки деятельности общества. При этом право на судебную защиту обществу было обеспечено. При рассмотрении настоящего дела общество указывало на то, что результаты указанных выше исследований не являются достоверными. При этом общество приводило доводы, которые, однако, требуют наличия специальных познаний для их оценки, представления относимых и допустимых доказательств. Следовательно, доводы общества могли быть подтверждены с использованием соответствующих доказательств, проведения таких процессуальных действий, предусмотренных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, как вызов и допрос специалиста, проведение экспертизы. Однако соответствующих ходатайств общество не заявляло.